“Οι λανθασμένοι οικονομικοί χειρισμοί των προηγούμενων ετών και η ένταξη της χώρας σε έκτατη οικονομική ανάγκη δεν μπορεί να επιτρέψουν σε ένα κράτος να απαρνηθεί το ρόλο του υπεύθυνου διαχειριστή μιας δημόσιας περιουσίας η οποία ανήκει σε όλες τις γενιές Ελλήνων με την σύσταση ΝΠ Α.Ε. που δεν ανήκουν στον Δημόσιο Τομέα”
– Δήμητρα Ε. Πασιαλή
- Το SkalaTimes δημοσιεύει απόσπασμα από την μελέτη της Ελληνίδας νομικού Δήμητρας Ε. Πασιαλή, με την άδεια της φυσικά:
Το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ) και η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε., γνωστή ως Υπερταμείο τυγχάνουν νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου τα οποία επιτελούν δημοσίους σκοπούς χωρίς αυτά να ανήκουν στον δημόσιο τομέα. Ιδρύθηκαν με νόμο στην περίοδο των Μνημονίων, τα κεφάλαιά τους καλύπτονται στο σύνολό τους αποκλειστικά από το Ελληνικό Δηµόσιο και εξυπηρετούν δημόσιο συμφέρον. Έχουν συσταθεί με την εταιρική μορφή των ΑΕ και υπόκεινται στους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας. Κύριο έργο των νομικών προσώπων είναι η ελάφρυνση του δημοσίου χρέους μέσω της διαχείρισης του δημοσίου χρήματος και της αξιοποίησης των περιουσιακών στοιχείων του κράτους που μεταβιβάζονται σε αυτά. Η αντίφαση ανάμεσα στο δημόσιο χαρακτήρα των Ταμείων και τη νομική μορφή ΝΠΙΔ, δημιουργεί ερωτηματικά ως προς την νομική φύση αυτών και περαιτέρω τον τρόπο διαχείρισης του δημοσίου χρήματος και περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου. Από την εξέτασή τους προκύπτει ότι δεν μπορούν να εκφύγουν των χαρακτηριστικών των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου.
Συμπερασματικά, ανεξαρτήτως της φύσης τους ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου αυτά λειτουργούν προδήλως προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.
ΛΕΞΕΙΣ-ΚΛΕΙΔΙΑ
ΤΧΣ, ΤΑΙΠΕΔ, Υπερταμείο, ΝΠΙΔ, Διφυή, Δημόσιο Συμφέρον
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ
Οι δυσμενείς συνθήκες στην οικονομία που αντιμετώπισε η Ελλάδα ήδη από το 2009 οδήγησαν στην προσφυγή στον μηχανισμό στήριξης της ελληνικής οικονομίας από τα κράτη μέλη της ευρωζώνης και το Δ.Ν.Τ υπό την προϋπόθεση της λήψης αυστηρών δημοσιονομικών μέτρων.
Ο Έλληνας νομοθέτης ανέλαβε το έργο που του αναλογούσε, ήτοι της εκπλήρωσης των μακροοικονομικών και δημοσιονομικών στόχων και την ριζική αναδιάρθρωση του δημόσιου τομέα. Για λόγους δημοσίου συμφέροντος, ήτοι ελάφρυνσης του δημοσίου χρέους και επανάκαμψης της δημοσιονομικής ισορροπίας, ιδρύθηκαν ΝΠ του Δημοσίου, για τα οποία προβλέπεται ρητώς στους ιδρυτικούς νόμους τους ότι δεν υπάγονται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων ούτε του Δημοσίου ούτε και του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν εφαρμόζονται σ’ αυτά οι διατάξεις που διέπουν τους οργανισμούς και τις επιχειρήσεις που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο.
Προς αποσαφήνιση, αναφέρουμε πως από το σύνολο των διατάξεων της ελληνικής νομοθεσίας και του Συντάγματος, άρθρο 103 παρ. 7 και 8 προκύπτει ότι ο δημόσιος τομέας1 διέπεται από ένα νομικό καθεστώς που αφορά σε περιορισμούς προσήκοντες ή συναφείς προς την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας. Αυτοί ανάγονται είτε στην πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του νομικού προσώπου είτε στην απόκτηση και χρήση πόρων προς επίτευξη ενός δημόσιου σκοπού.
Από ουσιαστικής πλευράς, στον δημόσιο τομέα ανήκουν κατά βάση οι οργανισμοί, οι οποίοι έχουν συσταθεί έπειτα από νομοθετική πρωτοβουλία ή κατόπιν εξουσιοδότησης με πράξη δημόσιας εξουσίας, δηλαδή με νόμο ή διάταγμα ο οποίος διέπει σε γενικές γραμμές την οργάνωση και λειτουργία τους και προσδιορίζει την από μέρους τους εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Η εποπτεία τους, ο ιδιοκτησιακός τους έλεγχος και η διαχείριση της περιουσίας τους ανήκουν στο κράτος ή σε άλλα δημόσια νομικά πρόσωπα τα οποία ασκούν σε αυτούς αποφασιστική επιρροή, είτε μέσω του διορισμού των οργάνων διοίκησης τους είτε μέσω χρηματοδότησής τους.
Η ύπαρξη των παραπάνω χαρακτηριστικών θα αναζητηθούν και στα νεοσυσταθέντα ΝΠ του δημοσίου που δεν ανήκουν στον δημόσιο τομέα. Ο συνδυασμός δε των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους και η ανάγκη σύστασή τους θα φανερώσουν την ξεχωριστή τους θέση στον Δημόσιο τομέα
ΤΑ ΤΡΙΑ ΝΠΙΔ ΓΙΑ ΕΠΙΤΕΛΕΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΚΟΠΩΝ
2.1 Η ίδρυση και λειτουργία του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ)
Αναγνωρίζοντας την καθοριστική σηµασία του τραπεζικού τοµέα στην οικονοµική δραστηριότητα, στο Μνηµόνιο Συνεννόησης για τις συγκεκριµένες προϋποθέσεις οικονοµικής πολιτικής που υπέγραψε η Ελληνική Κυβέρνηση µε την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ΕΕ), την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και το ∆ιεθνές ΝοµισµατικόΤαµείο (∆ΝΤ), προβλέφθηκε η ίδρυση του Ελληνικού Ταµείου Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ) «Hellenic Financial StabilityFund (HFSF)», το οποίο συστάθηκε τον Ιούλιο του 2010 δυνάμει του Ν. 3864/2010. Η διάρκειά του καθορίζεται μέχρι την 30η Ιουνίου 20203 . Το Ταµείο Χρηµατοπιστωτικής Σταθερότητας δεν ανήκει στον δημόσιο τομέα, διαθέτει διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, λειτουργεί αμιγώς κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και διέπεται από τις διατάξεις του ιδρυτικού του νόμου. Η κάλυψη του συνόλου του κεφαλαίου του προέρχεται από το Ελληνικό Δημόσιο. Το Ταμείο διοικείται από επταμελές Διοικητικό Συμβούλιο, το οποίο είναι το ανώτατο όργανο που αποφασίζει απολύτως ανεξάρτητα για κάθε θέμα που αφορά την εξειδίκευση των στόχων, τη διοίκηση, τη λειτουργία, τη διαχείριση της περιουσίας και την υλοποίηση των σκοπών του.
Το Ταμείο, ως αναφέρθηκε, δημιουργήθηκε για τη διατήρηση της σταθερότητας του ελληνικού τραπεζικού συστήματος προς χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Η αποστολή του συνίσταται κυρίως στην παροχή κεφαλαιακής ενίσχυσης στα πιστωτικά ιδρύματα, τα οποία παρακολουθεί ώστε να διατηρηθεί η σταθερότητά τους μέσα σε συνθήκες δημοσιονομικού εκτροχιασμού. ∆ηµιουργεί κατά αυτόν τον τρόπο ένα δίχτυ ασφαλείας στην περίπτωση που κάποιο πιστωτικό ίδρυμα περιέλθει σε κατάσταση σηµαντικής συρρίκνωσης των ιδίων του κεφαλαίων και ως εκ τούτου χρειαστεί, ενίσχυση της κεφαλαιακής του επάρκειας. Σηµειωτέον ότι δεν αποσκοπεί στη στήριξη της ρευστότητας η οποία θα εξακολουθήσει να παρέχεται σύµφωνα µε τους υφιστάµενους µηχανισµούς4 .
Όσον αφορά τις αρμοδιότητές του, το ταμείο συνάπτει συμφωνίες – πλαίσιο ή τροποποιεί συμφωνίες – πλαίσιο, για τη ρύθμιση των σχέσεων του με όλα τα πιστωτικά ιδρύματα τα οποία λαμβάνουν ή έχουν λάβει χρηματοδοτική διευκόλυνση από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ) και παρακολουθεί το σχέδιο αναδιάρθρωσης των πιστωτικών ιδρυμάτων συμπεριλαμβανομένων των συνεταιριστικών τραπεζών, τα οποία λειτουργούν νόμιμα στην Ελλάδα κατόπιν άδειας από την αρμόδια αρχή, συμπεριλαμβανομένων των υποκαταστημάτων αυτών που λειτουργούν στην αλλοδαπή, καθώς και των θυγατρικών αλλοδαπών πιστωτικών ιδρυμάτων που λειτουργούν.
Με τη λήξη της διάρκειάς του, και αφού γίνει η εκκαθάριση όπως προβλέπεται, αποδίδεται το κεφάλαιο και η περιουσία του αυτοδικαίως στο Ελληνικό Δημόσιο, ως οιονεί καθολικό του διάδοχο.
2.2. Η ίδρυση και λειτουργία του ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ (Ταμείου Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου ΑΕ)
Βασικό πυλώνα της δημοσιονομικής στρατηγικής, που διαμορφώνεται μέσα από τα Μεσοπρόθεσμα Πλαίσια που ψηφίζονται κάθε χρόνο σε συνδυασμό με το Ν. 3986/2011 «Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2012- 2015», αποτελεί η αξιοποίηση των περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου, μέσω των αποκρατικοποιήσεων.
Στην Ελλάδα, μετά την υπογραφή του 1ου μνημονίου το 2010, ιδρύθηκε δυνάμει του Ν. 3986/2011 το Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας Δημοσίου ΑΕ, το γνωστό και ως ΤΑΙΠΕΔ με την εταιρική μορφή της ΑΕ, στο οποίο περιέρχεται η ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου. Από τις πρώτες σειρές του ιδρυτικού του νόμου πληροφορούμαστε πως το Ταμείο έχει αποστολή, χαρτοφυλάκιο και όραμα και αποτελεί μια πρόταση ανάπτυξης εφόσον θα φέρει επενδύσεις και θα δημιουργήσει θέσεις εργασίας με την αξιοποίηση των ακινήτων του Δημοσίου.
Η διάρκειά του εξαρχής ορίστηκε εξαετής, πλην όμως στις 16 Μαΐου 2017 με απόφαση της έκτακτης Γενικής Συνέλευσης των Μετόχων του, παρατάθηκε κατά τρία χρόνια, μέχρι την 1η Ιουλίου 20206 .
Το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ ιδρύθηκε με αποκλειστικά δημόσιες δαπάνες και το μετοχικό κεφάλαιό του το οποίο ανέρχεται στο ύψος των τριάντα εκατομμύριων (30.000.000) ευρώ καλύφθηκε εξ ολόκληρο από το Ελληνικό Δημόσιο7 . Σημειωτέον ότι, οι μετοχές του ρητώς χαρακτηρίζονται αμεταβίβαστες. Οι ειδικότερες διατάξεις του ιδρυτικού του νόμου, Ν. 3986/2011 και το καταστατικό του ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ δεν προβλέπουν τη διανομή μερίσματος προς το μοναδικό μέτοχο, το Ελληνικό Δημόσιο. Στο Ταμείο μεταβιβάζονται και περιέρχονται, χωρίς αντάλλαγμα: κατά πλήρη κυριότητα, νομή και κατοχή κινητές αξίες, εμπράγματα δικαιώματα, δικαιώματα διαχείρισης και εκμετάλλευσης, κεκτημένα οικονομικά συμφέροντα, άυλα δικαιώματα και δικαιώματα λειτουργίας, συντήρησης και εκμετάλλευσης υποδομών καθώς και ακίνητα που περιλαμβάνονται στο Πρόγραμμα Αποκρατικοποιήσεων του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής (2012 – 2015), καθώς και κάθε επόμενου Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής.
Το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και διέπεται από τις διατάξεις της νομοθεσίας περί ΑΕ. Ο αποκλειστικός σκοπός του συνίσταται στην αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων ΝΠΔΔ, σύμφωνα με τις επικρατούσες συνθήκες της αγοράς και με εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι των εσόδων για το Ελληνικό Δημόσιο. Το προϊόν αξιοποίησης χρησιμοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους της χώρας μας.8
Το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ συστάθηκε ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, το οποίο δεν εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις, γιατί συνεστήθη για την αξιοποίηση της ιδιωτικής περιουσίας του Ελληνικού Δημοσίου με τη σύναψη συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου με τρίτους . Η μεταβίβαση των περιουσιακών στοιχείων από το δημόσιο στο εν λόγω ταμείο πραγματοποιείται με την έκδοση σχετικής απόφασης από τη Διυπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων Δ.Ε.Α.Α. η οποία τυγχάνει εκτελεστή διοικητική πράξη. 10 Σύμφωνα με τον Ν.3985/2011 και Ν.3986/2011 η διαδικασία της ιδιωτικοποίησης οργανώνεται σε δύο φάσεις: Αρχικά, η Διυπουργική Επιτροπή Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων μεταβιβάζει με εκτελεστή διοικητική πράξη περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου στο ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ. Σε πρώτη φάση δηλαδή προβλέπεται μια περιουσιακή και τυπική ιδιωτικοποίηση, από τη στιγμή που αντικείμενο της μεταβίβασης αποτελούν περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου και αποδέκτης της μεταβίβασης αποτελεί μια Α.Ε.. Εν συνεχεία, το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ προβαίνει αυτοβούλως στην αξιοποίηση των μεταβιβασθέντων στοιχείων ελεύθερα από κάθε δικαίωμα τρίτου, επιλέγοντας το είδος της αξιοποίησης (εκτός εάν πρόκειται για περιουσιακά στοιχεία που προβλέπονται στο Μεσοπρόθεσμο 2012 – 2015 για αποκρατικοποίηση) καθώς και τον ιδιωτικό φορέα που θα την αναλάβει. Η περιουσιακή ιδιωτικοποίηση στο στάδιο αυτό είναι ουσιαστική εφόσον πλέον αποδέκτης των περιουσιακών στοιχείων είναι ιδιωτικός φορέας έξω από τη σφαίρα του Δημοσίου.
Στο ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ, έχουν μέχρι στιγμής περιέλθει πάσης φύσεως περιουσιακά στοιχεία του Δημοσίου ακόμα δηλαδή και εκείνα τα οποία δεν αποτελούν ιδιωτική του περιουσία, αλλά εξυπηρετούν θεμελιώδεις και πάγιους δημόσιους σκοπούς, χωρίς αντάλλαγμα και χωρίς δυνατότητα αναμεταβίβασης στον προηγούμενο κύριο ή δικαιούχο.
Το προϊόν της αξιοποίησης των περιουσιακών στοιχείων από το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ μεταφέρεται σε πίστωση του ειδικού λογαριασμού του Ελληνικού Δημοσίου («Ελληνικό Δημόσιο (ΕΔ) Εισπράξεις και Πληρωμές για την εξυπηρέτηση του Δημοσίου χρέους»), εντός δέκα (10) ημερών από την αξιοποίηση του περιουσιακού στοιχείου αφού αφαιρεθούν τα διοικητικά και λειτουργικά έξοδα του ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ. 12
Αξίζει να σημειωθεί ότι το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ διοικείται από πενταμελές Διοικητικό Συμβούλιο το οποίο ορίζεται με απόφαση της γενικής συνέλευσης του μετόχου δηλαδή του Ελληνικού Δημοσίου 13 και είναι αρμόδιο να αποφασίζει για κάθε πράξη που αφορά στη διοίκηση του Ταμείου, στην αξιοποίηση των περιουσιακών του στοιχείων και γενικά την πραγμάτωση του σκοπού του14 για αυτό και η διάρκειά του είναι περιορισμένη άμεσα συνδεδεμένη με την πραγμάτωση αυτού.
2.3. Η ίδρυση και λειτουργία της «Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.», γνωστή ως Υπερταμείο
Στην πορεία των χρόνων των Μνημονίων και συγκεκριμένα δυνάμει του νόμου 4389/2016, ιδρύθηκε η «Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.»15, περισσότερο γνωστή ως Υπερταμείο (SuperFund) αποκρατικοποιήσεων με χρονική διάρκεια 99 και πλέον χρόνων διότι ο στόχος αυτή την φορά είναι ευρύτερος από τις κοντόφθαλμες ιδιωτικοποιήσεις, όπως γινόταν στην περίπτωση του ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ.. Ομοίως, το νέο Ταμείο Αποκρατικοποιήσεων δεν ανήκει στο δημόσιο ή ευρύτερο δημόσιο τομέα. Το μετοχικό κεφάλαιο ανέρχεται σε 40 εκατ. ευρώ και θα καταβληθεί στο σύνολό του από το Δημόσιο, που θα είναι και ο μοναδικός μέτοχος.
Σκοπός του νέου Ταμείου, είναι η διαχείριση και αξιοποίηση όλων των περιουσιακών στοιχείων του κράτους που θα μεταβιβαστούν σε αυτό, προκειμένου από την μια να συνεισφέρει πόρους για την υλοποίηση της επενδυτικής πολιτικής της χώρας και από την άλλη να συμβάλει στην απομείωση του δημόσιου χρέους.
Στο νέο Ταμείο, σημαίνοντα ρόλο διαδραματίζει το πενταμελές Εποπτικό Συμβούλιο. Τα τρία μέλη αυτού επιλέγονται από την κυβέρνηση κατ’ επιλογήν του Υπουργού Οικονοµικών, κατόπιν σύμφωνης γνώμης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) που ενεργούν από κοινού, και τα δύο μέλη, μεταξύ των οποίων και ο πρόεδρος του Εποπτικού Συμβουλίου, επιλέγονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τον ESM, κατόπιν σύμφωνης γνώμης του υπουργού Οικονομικών.
Το ενδιαφέρον στο σημείο αυτό, έγκειται στο ότι το νέο Υπερταμείο ΑΕ φιλοξενεί πλέον κάτω από µία ενιαία στέγη με ένα ανοµοιογενές χαρτοφυλάκιο, το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ, το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ), την Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ) και την νέα Εταιρεία Δημοσίων Συμμετοχών (ΕΔΗΣ) που θα αφορά στις συμμετοχές του Δημοσίου στις ΔΕΚΟ, με σκοπό τη διαχείρισή τους ως σύνολο. Στην περίπτωση αυτή ο στόχος είναι να επιτευχθεί η αποτελεσματικότερη διαχείριση των παραπάνω εταιρειών δια της µείωσης των ελλειμμάτων και της αύξησης των εσόδων του κράτους.
Αξίζει να σημειωθεί πως πριν την ένταξή τους στο Υπερταμείο, οι εταιρείες ΤΧΣ, ΤΑΙΠΕΔ και ΕΤΑΔ αποτελούσαν κρατική περιουσία, με την έννοια ότι οι μετοχές τους ανήκαν στο ελληνικό κράτος. Πλέον δεν ανήκουν –τουλάχιστον όχι άμεσα– στο ελληνικό κράτος, αλλά σε μια κρατική εταιρία συμμετοχών, το Υπερταμείο.
Πλην του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας, οι υπόλοιπες τρεις θυγατρικές του Υπερταμείου, διατηρούν την δυνατότητα να αποφασίσουν την ιδιωτικοποίηση περιουσιακών στοιχείων που ανήκαν στο ελληνικό κράτος και έχουν πλέον μεταβιβαστεί στις ίδιες18 από το διοικητικό συμβούλιο της κάθε εταιρείας19 χωρίς δεσμεύονται ως προς αυτό από το Υπερταμείο
Η ΘΕΩΡΙΑ ΤΩΝ ΔΙΦΥΩΝ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ (ΝΠΙΔ) ΠΟΥ ΑΣΚΟΥΝ ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΞΟΥΣΙΑ ΚΑΙ ΤΑ ΙΔΙΑΙΤΕΡΑ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ ΤΩΝ ΤΡΙΩΝ ΝΠ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΠΟΥ ΔΕΝ ΑΝΗΚΟΥΝ ΣΤΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΤΟΜΕΑ.
Μετά την σύντομη περιγραφή των ΝΠ γίνεται αντιληπτό πως στη δημόσια συζήτηση λαμβάνει χώρα μία συνεχιζόμενη συζήτηση για τον ρόλο που διαδραματίζουν στην ανάπτυξη της οικονομίας και της εν γένει εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος τα νεοσυσταθέντα ΝΠ που δεν ανήκουν όμως στο Δημόσιο Τομέα.
Η αντίφαση ανάμεσα στο δημόσιο χαρακτήρα των Ταμείων και τη νομική μορφή ΝΠΙΔ, και ειδικότερα της Α.Ε. (ΤΑΙΠΕΔ και Υπερταμείο) δημιουργεί αναπόφευκτα το ερώτημα αν μπορεί ένα ΝΠ του Δημοσίου να διέπεται αποκλειστικά από κανόνες λειτουργίας Α.Ε. του ιδιωτικού τομέα. Ή μήπως υπάρχουν χαρακτηριστικά τόσο στον τρόπο σύστασής τους όσο και στον τρόπο λειτουργίας τους τα οποία φανερώνουν ένα δημόσιο νομικό πρόσωπο κάτω από το ‘ένδυμα’ των ιδιωτικών εταιρικών μορφωμάτων;
Το εύρος του δηµόσιου τοµέα αυξοµειώνεται κατά τη βούληση του νομοθέτη ή κατόπιν εξουσιοδότησής του, δεδομένου ότι είναι επιτρεπτή η έξοδος ενός ΝΠ από το δημόσιο τομέα διά πράξης οργάνου της εκτελεστικής εξουσίας20. Συνεπώς, η έννοια του δηµόσιου τοµέα δεν είναι έννοια νοµική ούτε η τυχόν υπαγωγή επιχείρησης στον δηµόσιο τοµέα αποτελεί κριτήριο για τον χαρακτηρισµό της ως δηµόσιας επιχείρησης ή ως δηµόσιου νοµικού προσώπου. Βέβαια το καινόφερτο στην προκείμενη είναι η εξ αρχής σύσταση τους ως ΝΠΙΔ και σύμφωνα με την νομοθεσία περί των ΑΕ.
Η μοναδική κατασκευή προσήκουσα στον τρόπο λειτουργίας αυτών των νομικών προσώπων είναι η κατασκευή των διφυών προσώπων, δηλαδή των ΝΠΙΔ που σε ορισμένες περιπτώσεις ασκούν δημόσια εξουσία υπό την μορφή ΝΠΙΔ. Σε αυτήν την περίπτωση το Κράτος διατηρεί την κυριότητα των μετοχών, την εποπτεία και τον έλεγχο κρατικών ΝΠ υπό το μόρφωμα των ΝΠΙΔ. Αντιθέτως, η άσκηση δημόσιας εξουσίας από γνήσιους ιδιώτες, ήτοι Διοικητικά Συμβούλια Ανωνύμων Εταιριών είναι απαράδεκτη και επομένως κάθε διάταξη νόμου με τέτοιο περιεχόμενο θα πρέπει να θεωρηθεί αντισυνταγματική και κάθε σχετική πράξη ακυρωτέα.
Εν προκειµένω, τα νεοσυσταθέντα ΝΠ ιδρύθηκαν με νόμο στην περίοδο των Μνημονίων, με κεφάλαια που καλύπτονται στο σύνολό τους αποκλειστικά από το Ελληνικό Δηµόσιο, με μετοχές που είναι αμεταβίβαστες ενώ δεν προβλέπεται διανομή μερίσματος προς το μοναδικό μέτοχο, το Ελληνικό Δημόσιο. Παράλληλα, οι εταιρείες και οι άµεσες θυγατρικές αυτών, απολαμβάνουν όλων των διοικητικών, οικονοµικών, φορολογικών, δικαστικών, ουσιαστικού και δικονοµικού δικαίου προνοµίων και ατελειών του Δηµοσίου, πλην του ΦΠΑ.
Πέραν τούτων, κοινός παρονομαστής των ΝΠ είναι η εξυπηρέτηση ενός υπέρτατου και ειδικού δηµόσιου σκοπού. Τα εν λόγω ΝΠΙΔ αξιοποιούν δημόσιο χρήμα και δημόσια περιουσιακά στοιχεία προκειμένου να συμβάλουν στην αποµείωση του δημοσίου χρέους και στην ανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας. Για αυτό άλλωστε η διάρκειά τους είναι χρονικά περιορισμένη άμεσα συνδεδεμένη με την επανάκαμψη της ελληνικής οικονομίας και την αποκατάστασης της πιστοληπτικής ικανότητας της χώρας, πλην του Υπερταμείου το οποίο έχει μακροπρόθεσμους στόχους.
Η έλλειψη ανταλλάγματος για τα μεταβιβασθέντα είναι ακόμη μία ένδειξη ότι τα ΝΠΙΔ δεν είναι παρά μια προέκταση του ίδιου του κράτους, από τη στιγμή που η μεταβίβαση σε ‘γνήσιους’ ιδιώτες περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου δε μπορεί σε καμία περίπτωση να γίνει χωρίς αντάλλαγμα. Συνεπώς πρόκειται για μία διάθεση – μεταβίβαση του Δημοσίου σε ένα άλλο ΝΠ που το ίδιο έχει συστήσει με έναν συγκεκριμένο δημόσιο σκοπό, την ορθολογική διαχείριση και αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου.
Σημαντική παρατήρηση αποτελεί ότι οι ιδρυτικοί νόμοι τους προβλέπουν ρητώς ότι τα µέλη του Διοικητικού Συµβουλίου και το προσωπικό των ΝΠ δεν υπέχουν αστική ευθύνη έναντι τρίτων για πράξεις ή παραλείψεις κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, παρά μόνο για δόλο ή βαρεία αµέλεια. Σε κάθε περίπτωση µήνυσης, έγκλησης, καταγγελίας ή αναφοράς για πράξεις ή παραλείψεις των µελών του Διοικητικού Συµβουλίου της Εταιρείας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, επιλαμβάνεται ο Εισαγγελέας του Αρείου Πάγου αυτοπροσώπως.
Παράλληλα, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος συνοδεύει τα πεπραγμένα των ΝΠ διότι τα πορίσματα των ελέγχων του ΤΧΣ που μπορεί να διενεργούνται οποτεδήποτε µε απόφαση του Υπουργού Οικονοµικών υποβάλλονται στη Βουλή των Ελλήνων. Οι εξαµηνιαίες οικονοµικές καταστάσεις του ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ και ο ετήσιος ισολογισµός και απολογισµός του, κατατίθενται από τον Υπουργό Οικονοµικών στη Βουλή και συζητούνται στην Επιτροπή του άρθρου 49Α του Κανονισµού της. Το Διοικητικό Συµβούλιο του Υπερταμείου υποβάλλει στη Βουλή των Ελλήνων ετήσια έκθεση ανάλυσης των πεπραγµένων του, η οποία συζητείται στην αρµόδια επιτροπή της, ενώ, αν κριθεί αναγκαίο από το Κοινοβούλιο, το Διοικητικό Συµβούλιο της Εταιρείας, προσκαλείται σε συνεδριάσεις ενώπιον της αρµόδιας Κοινοβουλευτικής Επιτροπής, για να την ενημερώσει για κάθε σχετικό θέµα.
Από την άλλη, δεν λησμονούμε πως πρόκειται για μια ιδιωτική επιχείρηση, η οποία δρα στα πλαίσια των συναλλαγών και της ιδιωτικοοικονομικής ελευθερίας. Χαρακτηριστικά την απόφαση για την ιδιωτικοποίηση υπό την έννοια της μεταβίβασης περιουσίας σε ιδιώτες δεν την παίρνει πια ένα πολιτικό όργανο κατά το κλασσικό σχήμα των ιδιωτικοποιήσεων, ούτε η απόφαση λαμβάνει τη μορφή διοικητικής πράξης. Την απόφαση λαμβάνει, με κριτήρια ιδιωτικοοικονομικά, το διοικητικό συμβούλιο μιας ανώνυμης εταιρείας και δεν συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας, αλλά συναλλακτική δραστηριότητα, από την οποία προκύπτουν ιδιωτικές και όχι διοικητικές διαφορές.
Προς την κατεύθυνση αυτή ζητήματα όπως η σύσταση θέσεων εργασίας και ύψος µηνιαίων αποδοχών του προσωπικού βαρύνει τα ίδια τα ΝΠ και ως εκ τούτου δεν εφαρμόζεται το σύνολο των Νομικών κανόνων με τους οποίους ρυθμίζεται η χρηματοοικονομική διαχείριση του Δημοσίου. Η εκάστοτε Εταιρεία και οι άμεσες θυγατρικές της μπορούν να προσλαμβάνουν προσωπικό με συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου για απασχόληση ορισμένου ή αορίστου χρόνου, με σχέση εντολής ή με σύμβαση έργου σύμφωνα με τις διατάξεις της εργατικής νοµοθεσίας. Οι συνεδριάσεις και τα πρακτικά των συνεδριάσεων των ΝΠ υποχρεωτικά κρατούνται μυστικά καθώς και κάθε πληροφορία που τα αφορά. Το δε προσωπικό των ΝΠ υπέχει τις υποχρεώσεις πίστης και το καθήκον άκρας εχεµύθειας. Σε περίπτωση δε που τα µέλη των Δ.Σ. αποδεδειγµένα αποκαλύψουν ή δημοσιοποιήσουν τα ίδια ή µέσω τρίτων ή δεν αποφύγουν τη διαρροή οποιασδήποτε εμπιστευτικής πληροφορίας, σύµφωνα µε όσα ορίζονται στους ιδρυτικούς τους νόμους, υπέχουν ευθύνη πλήρους αποζημίωσης για κάθε θετική και αποθετική ζηµία, την οποία θα υποστεί το ΝΠ από την αιτία αυτή.
Απόσπασμα από τη μελέτη της Δήμητρας Ε. Πασιαλή
Μεταπτυχιακή φοιτήτρια Δημοσίου Δικαίου και Πολιτικής Επιστήμης, Δικηγόρος
Ολόκληρη η μελέτη:
